לכבוד
הלשכה המשפטית
משרד האוצר
הנדון: הערות לתזכיר חוק הגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק הבנקאות בישראל, התשע"ו-6102
אנחנו מתכבדים להגיש את תגובת קואליציית הארגונים החברתיים בנושא הבנקאות לתזכיר החוק
"להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק הבנקאות בישראל, התשע"ו-6102 ."
קואליציית הארגונים חברה יחד על מנת להוות גורם משמעותי המייצג את האינטרס הציבורי אל מול
כוחם הרב של הבנקים. בקואליציה חברים צדק פיננסי, התאחדות הסטודנטים הארצית, המשמר
החברתי, ישראל יקרה לנו, לובי 99 ,התאגדות העסקים הקטנים, אנו, הציבור החדש וחדר המצב.
מבוא
לוועדת שטרום נקבעה מטרה בעלת חשיבות עליונה: הגברת התחרות במערכת הבנקאית והורדת יוקר
המחיה הנגזר מחוסר התחרות, הן ישירות, דרך עמלות הבנקים וחברות כרטיסי האשראי, והן בעקיפין,
תיקון העיוותים בשוק האשראי לעסקים קטנים ובינוניים, שבסופו של דבר מגולגלים על הצרכנים.
הוועדה הגישה דו"ח ביניים והייתה נתונה ללחץ כביר מצד הבנקים לרכך את ההמלצות לקראת הדו"ח
הסופי. נציגי קואליציית הארגונים החברתיים הופיעו בפני הוועדה, חיזקו את ידיה וקראו לה לא לרכך
את ההמלצות ואף לפעול ביתר שאת להגברת התחרות.
הדו"ח הסופי היה מרוכך לעומת דו"ח הביניים במספר היבטים. דוגמאות בולטות לכך:
א. לא נאסר על הבנקים להנפיק כרטיסי אשראי.
ב. איסור האחזקות בחברות האשראי צומצם רק לבנקים הגדולים.
ג. לא נאסרה על הבנקים הגדולים הקמת בנקים אינטרנטיים – התנהגות טורפנית שכל מטרתה
1 למנוע הקמת בנקים מתחרים .
התייחסות כללית
בפן החיובי, הצעת החוק מטפלת באופן מקיף ויסודי בנושא הפרדת חברות כרטיסי האשראי מהבנקים
והפיכתן לגורם שמשפיע על התחרות במגזר הקמעונאי. שמחנו לראות גם הגדרה של ועדת יישום, שאחת
לשנה תוכל להמליץ על צעדים נוספים במידה והתחרות לא תגבר.
עם זאת, אנו רואים בעיניים כלות איך אפילו ההמלצות שכן נותרו בדו"ח שטרום עוברות תהליך של
כרסום ודחייה, כפי שניתן לראות משני מסמכים:
.1 מתווה בנק ישראל להקמת בנקים חדשים – יוני 6102.
1. התייחסותו של דודו זקן, המפקח על הבנקים לשעבר כנגד הבנקים האינטרנטיים של הבנקים הגדולים " הפיקוח מברך על
כניסת שחקנים חדשים לתחום, אך יש להבחין בין שחקנים חדשים שכניסתם תתרום להקטנת הריכוזיות ולהגברת התחרות
במערכת הבנקאית, לבין פעילות במסגרת הבנקים הקיימים ובפרט הגדולים שבהם"
http://www.calcalist.co.il/money/articles/0,7340,L-3654464,00.html
.2 תזכיר חוק להגברת התחרות ולצמצום הריכוזיות וניגודי העניינים בשוק הבנקאות בישראל, התשע"ו-6102.
בשורה התחתונה, נעשים צעדים למסמוס המלצות שטרום, צעדים שיובילו לכך שהתחרות בשוק
הבנקאי תהיה רחוקה מהתחרות המתוארת בדו"ח שטרום. אנו מוטרדים שהקמת בנקים חדשים תהיה
אפשרות תיאורטית )מי יודע מתי יתממשו התנאים שקבע בנק ישראל(, שלא יתוקנו העיוותים בהקצאת
אשראי לעסקים קטנים ושהמעקב אחרי מסקנות הוועדה יהיה חסר שיניים )לא נקבעו יעדים מדידים
להשגה(.
נקודות הליקוי העיקריות
0 .אי הגדרת יעדים מדידים להגברת התחרות – היעד המוגדר בתזכיר הוא הגברת האיום התחרותי:
"צעד זה נועד לאפשר, בטווח הזמן הקרוב, כניסת שחקנים תחרותיים ובני קיימא שיהוו 'איום
תחרותי' על המערכת הבנקאית, שיגבירו ויחוללו תחרות בשוק השירותים הבנקאיים והפיננסיים
למגזר הקמעונאי". )סעיף ב' עמ' 6)
אנו מעוניינים בהגברת התחרות, לא ה"איום התחרותי", ובקביעת יעדים מדידים שישמשו את
ועדת היישום. איך ניתן למדוד את האיום התחרותי? וביחס ליעדים המדידים, האם ירידת חלקם
של שני הבנקים הגדולים מ-%21 ל-%85 הינה הצלחה?
אנו ממליצים להוסיף לתזכיר החוק בפרק הדן בוועדת היישום )הוראת השעה, סעיף 6\ד\3)
בחינת מדדים כגון אלו:
0 )מדד הריכוזיות במערכת הבנקאית.
6 )מדד היעילות במערכת הבנקאית.
3 )בחינת מחירי סל המוצרים הפיננסיים עליהם משלמים הצרכנים כגון עמלות על שירותים
פיננסיים שונים )ולא רק מחיר האשראי(.
4 )חלקם של שני הבנקים הגדולים בשוק.
8 )מספר השחקנים החדשים שנכנסו לשוק, ובמידה ולא נכנסו, הקלת החסמים הרגולטורים
המונעים את כניסתם.
לכל אחד מהמדדים הללו יש לקבוע יעד שיפורסם לציבור ולפיו תימדד ההצלחה של הרפורמה.
6 .אין התייחסות בחוק לנושא סיוע להכנסת מתחרים חדשים – בתזכיר כתוב "בד בבד, המליצה
הוועדה על שורה של צעדים משלימים אשר תכליתם לאפשר כניסה עתידית של שחקנים חדשים,
שתהליך כניסתם לתחום של מתן שירותים בנקאיים ופיננסיים, ארוך וקשה, ושוודאותו פחותה".
)סעיף ב', עמ' 6 )עם זאת, בהצעת החוק לא מפורטים כלל צעדים שנועדו לסייע לשחקנים חדשים
והמעיין בתזכיר החוק נותר בתחושה שהמלצה זו של הועדה נפלה בדרך אל הצעת החוק. הכנסת
גופים חדשים לשוק הבנקאות תעלה בצורה משמעותית את הסיכוי להצלחת מהלך הגברת
התחרות ואין לסגת מהמלצה חשובה זו.
3 .חוסר התייחסות לנושא הגברת התחרות במתן אשראי למגזר העסקים הקטנים והבינוניים –
ועדת שטרום קבעה שהתחרות מתקיימת רק במגזר העסקים הגדולים. אם כך, מדוע לפעול
להגברת התחרות רק באשראי הצרכני? תחרות אשראי במגזר העסקים הקטנים והבינוניים תהיה
בעלת השפעה רוחבית על התחרות במשק הישראלי וכתוצאה מכך גם על הקטנת יוקר המחיה.
נזכיר, כי לפי דו"ח משרד הכלכלה )מצב העסקים הקטנים והבינוניים( העסקים הללו מקבלים
נתח אשראי קטן מחלקם בתוצר והריבית שנלקחת מהם מופרזת ואינה תואמת את הסיכון
העסקי, כך לפי מומחי משרד הכלכלה.
הערה: בלשון החוק כתוב "אשראי קמעונאי". הגדרת מושג זה נתונה לפרשנות וייתכן שמישהו
יטען שהכוונה גם לאשראי לעסקים קטנים ואף בינוניים. על כך נשיב, שעדיין ההערה שלנו עומדת
במקומה, כיוון שמאד ברור מלשון הצעת החוק שהמיקוד של השינויים הם רק באשראי צרכני.
הסבר: עסק קטן ובינוני עשוי להיות בהיקף של עשרות עובדים ולצרוך אשראי במיליוני שקלים.
מקובל שעסקים צריכים גופי אשראי מתמחים, כמו המחלקות העסקיות בבנקים. חברות
האשראי, בהן עוסק החוק, ממוקדות באשראי צרכני ולא באשראי לעסקים. ואילו הקמת בנקים
חדשים, שיאפשרו שירותים פיננסיים מתמחים למגזר העסקי, הוא מהלך שלא מוזכר בחוק
ועתידו לוטה בערפל, כפי שמצוטט מהצעת החוק בסעיף הקודם – תהליך "ארוך וקשה שוודאותו
פחותה".
4 .חוסר התייחסות לנושא גיוון מקורות אשראי לעסקים קטנים ובינוניים – סעיף ז' בדו"ח ועדת
שטרום. אין לו כלל התייחסות בחקיקה.
8 .חוסר תיאום עם מתווה בנק ישראל להקמת בנקים חדשים – מתווה בנק ישראל מפרט שלושה
תנאים שצריכים להתקיים כדי שההקלות המפורסמות במתווה יופעלו )עד אז המתווה הוא "על
תנאי"(. מתוכם שני תנאים דורשים חקיקה:
0 )ביטוח פיקדונות.
6 )כלים לטיפול בבנק בקשיים ובכשל.
לכן יש הגיון בבחינה האם הצעת החוק עונה על התנאים של בנק ישראל, והתשובה היא לא.
כלומר העברת החוק כמות שהוא לא תאפשר את ההקלות המוצעות במתווה להקמת בנק חדש של
בנק ישראל. המתווה להקמת בנקים חדשים יישאר "על תנאי" עד למועד בלתי ידוע.
2 .אין בחקיקה התייחסות להגברת התחרות על ידי כניסה של שחקנים בנקאיים חדשים למעט
חברות כרטיסי האשראי, ספציפית בנקים אינטרנטיים – ועדת שטרום ראתה בפתרונות
הטכנולוגיים את הסיכוי הגבוה ביותר ליצירת תחרות בת-קיימא במבנה הבנקאות הריכוזי
בישראל. אנו תולים את תקוותינו בבנקים אינטרנטיים וחוששים מכך שכל התכלית של השקת
בנקים אינטרנטיים על ידי הבנקים הגדולים היא מהלך טורפני שנועד לדכא תחרות מראש. אנו
קוראים למחוקק להתייחס לנושא בחקיקה, על ידי הגבלת הבנקים הגדולים ומתן הגנות ינוקא
לבנקים אינטרנטיים חדשים.
7 .חסרה התייחסות להקמת התשתית הטכנולוגית – בהתייחס להמלצות י"ג וי"ד של הוועדה
בעניין העצמת הצרכן ויכולתו לביצוע תיחור והשוואה של המוצרים הפיננסים. לא מצאנו
התייחסות בתזכיר החוק.
עד כאן הערותינו להצעת החוק עצמה.
תשומת לב למתווה להקמת בנקים חדשים שפרסם בנק ישראל
ברצוננו להעלות בפני המחוקק שני נושאים שמופיעים במתווה בנק ישראל להקמת בנק חדש אשר גורמים
לנו לחשוש שהיישום של דו"ח שטרום יהיה שונה מאד מכוונתו המקורית )הערות אלו ונוספות נמסרו
לבנק ישראל ב-02.7.06.)
– יש סתירה בין זיהוי הבעיה ע"י ועדת שטרום לבין התייחסות בנק ישראל. בעוד ועדת שטרום
קובעת כי המבנה הנוכחי של מערכת הבנקאות אינו תחרותי וכי "דו"ח זה בא לחולל שינוי
בהקשר זה וליצור לציבור הצרכנים בישראל – תחרות אמיתית ובת-קיימא" )הקדמה עמ' 0 ,)בנק
ישראל קובע את ההיפך – "המבנה הקיים של מערכת הבנקאות בישראל לא מהווה ככל הנראה
חסם לתחרות" )סעיף 6 עמ' 4 .)נשאלת השאלה, אם בנק ישראל אינו רואה את חוסר התחרות
בבנקים בתור בעיה, מה הסיכוי שהפיקוח על הבנקים יישם באופן מוצלח רפורמה להגברת
התחרות?
– יש סתירה בין המטרה שהוגדרה בדו"ח ועדת שטרום, תיקון המצב בו משך 47 שנים לא הוקם
בנק חדש באמצעות "הוספת שחקנים חדשים מכמה סוגים", לבין מתווה בנק ישראל בו הדגש
אינו על הגברת התחרות אלא על הגברת ה"איום התחרותי" )איך אפשר למדוד איום תחרותי?(
ולמעשה בנק ישראל מסביר מדוע כלל אינו מעוניין בהקמה של בנקים חדשים: "הסיכון שבנק
חדש יגיע לכשל הוא גבוה" )סעיף 4 עמ' 01.)
לסיכום עניין מתווה בנק ישראל- אנו תוהים, כיצד בנק ישראל אמור ליישם בהצלחה תהליך להגברת
התחרותיות במערכת הבנקאית ולהוסיף שחקנים חדשים, כאשר אינו מקבל את הגדרת הבעיה שבדו"ח
שטרום וכלל אינו רואה הוספת שחקנים חדשים כמטרה של התהליך? אנו מבקשים מהמחוקק להתערב
אצל בנק ישראל ולהפעיל את כל הכלים העומדים לרשותו כדי להגדיל את הסיכוי להצלחת המהלך
להגברת התחרות. לדוגמה, הקמת גוף שמטרתו הגברת התחרות במערכת הבנקאית.
על החתום,
אייל מדן, רכז הקואליציה.
ברק גונן, עמותת צדק פיננסי.
ד"ר הראל פרימק יו"ר עמותת צדק פיננסי.
עילם לשם, ראש תחום אחראיות אזרחית, התאחדות הסטודנטים הארצית.
פז כהן, מנכ"ל אנו.
ד"ר שלי גוטפריד, הציבור החדש.
נירית מוסקוביץ', מנכ"לית המשמר החברתי בכנסת.
עו"ד לינור דויטש, לובי 99.
דקלה אבוטבול, יו"ר התאגדות העסקים הקטנים.
גלעד אוליביה סוורדלו, ארגון ישראל יקרה לנו.
יוסי שאול, חדר המצב – צדק חברתי.